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A parte autora ajuizou demanda com requerimento de tutela de urgência em face do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS e da SINDNAPI - Sindicato Nacional dos Aposentados e Pensionistas da Força Sindical, visando: 1) declaração de inexistência de relação jurídica; 2) restituição em dobro dos valores indevidamente descontados; 3) uma indenização por danos morais, fundada na alegação de descontos indevidos de seu benefício previdenciário.

O SINDNAPI [anexo 35] e o INSS [anexo 37] recorreram da sentença [anexo 34] com o seguinte dispositivo:

3.1.1. REJEITO a preliminar de ilegitimidade passiva ad causam do INSS, suscitada pelo SINDNAPI e pela própria Autarquia Previdenciária;

3.1.2. Em relação aos pleitos de declarar inexistente o negócio jurídico de associação/filiação do(a) postulante ao quadro de associados do SINDNAPI (ficha de sócio – anexo nº 13) e cessação dos descontos em folha das prestações à entidade associativa em tela, por força de ausência de interesse processual, EXTINGO o feito, sem resolução do mérito (artigo 485, I, do CPC), na forma do capítulo 2.3 supra;

3.1.3. EXTINGO o feito, com resolução do mérito (artigo 487, I, do CPC), para JULGAR procedente a pretensão deduzida pelo(a) autor(a) e:

3.1.3.1. DECLARAR a inexistência dos débitos apresentados nos extratos do benefício previdenciário do(a) demandante a título de mensalidade relativa à associação em comento;

3.1.3.2. CONDENAR o SINDNAPI (Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical) à reparação de:

3.1.3.2.1. dano material no valor total descontado do benefício da parte acionante (capítulo 2.4);

3.1.3.3. CONDENAR o INSS em danos morais em favor do(a) acionante no importe de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais).

Razões do INSS: 1) ausência de responsabilidade do INSS e, eventualmente, a responsabilidade subsidiária; 2) redução do valor arbitrado para fins de dano moral;

Razões da Associação: 1) o contrato deve ser cumprido, haja vista que o recorrido firmou documento autorizando os descontos, de forma livre e consciente; b) inexistência da obrigação de indenizar os danos materiais e morais; c) redução do quantum indenizatório.

Responsabilidade do INSS nos casos de descontos no benefício previdenciário para o pagamento de empréstimos consignados.

O empréstimo consignado [empréstimo, financiamentos, arrendamento mercantil] são contratos firmados entre beneficiários da Previdência Social (segurado – aposentadoria de qualquer natureza; pensionista – pensão por morte) e instituições consignatárias [“a instituição autorizada a conceder empréstimo ou financiamento ou realizar operação com cartão de crédito ou de arrendamento mercantil” (art. 2º, III da Lei n.º 10.820/03] em que o pagamento das parcelas será efetuado mediante o desconto no benefício previdenciário.

Tais descontos efetuados se incluem nas consignações facultativas, sendo que no caso específico de empréstimo consignado é necessário a autorização expressa do beneficiário.

V - mensalidades de associações e demais entidades de aposentados legalmente reconhecidas, desde que autorizadas por seus filiados.

VI - pagamento de empréstimos, financiamentos e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, públicas e privadas, quando expressamente autorizado pelo beneficiário, até o limite de trinta por cento do valor do benefício. (Incluído pela Lei nº 10.820, de 17.12.2003)

VI - pagamento de empréstimos, financiamentos, cartões de crédito e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, ou por entidades fechadas ou abertas de previdência complementar, públicas e privadas, quando expressamente autorizado pelo beneficiário, até o limite de 35% (trinta e cinco por cento) do valor do benefício, sendo 5% (cinco por cento) destinados exclusivamente para: (Redação dada pela Lei nº 13.183, de 2015)

Art. 153. O benefício concedido a segurado ou dependente não pode ser objeto de penhora, arresto ou seqüestro, sendo nula de pleno direito a sua venda ou cessão, ou a constituição de qualquer ônus sobre ele, bem como a outorga de poderes irrevogáveis ou em causa própria para seu recebimento, ressalvado o disposto no art. 154.

Art. 154. O Instituto Nacional do Seguro Social pode descontar da renda mensal do benefício:

VI - pagamento de empréstimos, financiamentos e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, públicas ou privadas, quando expressamente autorizado pelo beneficiário, até o limite de trinta por cento do valor do benefício. (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

§ 6^o O INSS disciplinará, em ato próprio, o desconto de valores de benefícios com fundamento no inciso VI do caput, observadas as seguintes condições: (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

II - o desconto somente poderá incidir sobre os benefícios de aposentadoria, qualquer que seja sua espécie, ou de pensão por morte, recebidos pelos seus respectivos titulares; (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

III - a prestação de informações aos titulares de benefícios em manutenção e às instituições consignatárias necessária à realização do desconto deveconstar de rotinas próprias; (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

IV - os prazos para o início dos descontos autorizados e para o repasse das prestações às instituições consignatárias devem ser definidos de forma justa e eficiente; (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

V - o valor dos encargos a serem cobrados pelo INSS deverá corresponder, apenas, ao ressarcimento dos custos operacionais, que serão absorvidos integralmente pelas instituições consignatárias; (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

VII - o valor do desconto não poderá exceder a trinta por cento do valor disponível do benefício, assim entendido o valor do benefício após a dedução das consignações de que tratam os incisos I a V do caput, correspondente a última competência paga, excluída a que contenha o décimo terceiro salário, estabelecido no momento da contratação; (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

VIII - o empréstimo poderá ser concedido por qualquer instituição consignatária, independentemente de ser ou não responsável pelo pagamento de benefício; (Redação dada pelo Decreto nº 5.180, de 2004)

XI - o titular de benefício poderá autorizar mais de um desconto em favor da mesma instituição consignatária, respeitados o limite consignável e a prevalência de retenção em favor dos contratos mais antigos; (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

XII - a eventual modificação no valor do benefício ou das consignações de que tratam os incisos I a V do caput que resulte margem consignável inferior ao valor da parcela pactuada, poderá ensejar a reprogramação da retenção, alterando-se o valor e o prazo do desconto, desde que solicitado pela instituição consignatária e sem acréscimo de custos operacionais; e (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

§ 7^o Na hipótese de coexistência de descontos relacionados nos incisos II e VI do caput, prevalecerá o desconto do inciso II. (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

II - pagamentos de benefícios além do devido, observado o disposto nos §§ 2º ao 5º;

VI - pagamento de empréstimos, financiamentos e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, públicas ou privadas, quando expressamente autorizado pelo beneficiário, até o limite de trinta por cento do valor do benefício. (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)

§ 8^o É vedado ao titular do benefício que realizar operação referida no inciso VI do caput solicitar alteração da instituição financeira pagadora enquanto houver saldo devedor em amortização. (Incluído pelo Decreto nº 4.862, de 2003)
§ 8^o É vedado ao titular do benefício que realizar operação referida no inciso VI do caput, por intermédio da instituição financeira responsável pelo pagamento do respectivo benefício, solicitar alteração dessa instituição financeira enquanto houver saldo devedor em amortização. (Redação dada pelo Decreto nº 5.180, de 2004)

§ 8^o É facultado ao titular do benefício solicitar a substituição da instituição financeira pagadora do benefício por outra, para pagamento de benefício mediante crédito em conta corrente, exceto se já tiver realizado operação com a instituição pagadora na forma do § 9^o e enquanto houver saldo devedor em amortização. (Redação dada pelo Decreto nº 5.699, de 2006)

§ 9^o O titular de benefício de aposentadoria, qualquer que seja a sua espécie, ou de pensão por morte do regime deste Regulamento, poderá autorizar, de forma irrevogável e irretratável, que a instituição financeira na qual receba seu benefício retenha valores referentes ao pagamento mensal de empréstimos, financiamentos e operações de arrendamento mercantil por ela concedidos, para fins de amortização. (Redação dada pelo Decreto nº 5.699, de 2006)

§ 10. O INSS não responde, em nenhuma hipótese, pelos débitos contratados pelos segurados, restringindo-se sua responsabilidade: (Incluído pelo Decreto nº 5.699, de 2006)

I - à retenção dos valores autorizados pelo beneficiário e seu repasse à instituição consignatária, em relação às operações contratadas na forma do inciso VI do caput; e (Incluído pelo Decreto nº 5.699, de 2006)

II - à manutenção dos pagamentos na mesma instituição financeira enquanto houver saldo devedor, desde que seja por ela comunicado, na forma estabelecida pelo INSS, e enquanto não houver retenção superior ao limite de trinta por cento do valor do benefício, em relação às operações contratadas na forma do § 9^o. (Incluído pelo Decreto nº 5.699, de 2006)

No julgamento do PUIL 0500796-67.2017.4.05.8307 [Tema 183] sob a sistemática dos representativos de controvérsia, a TNU proferiu o seguinte acórdão:

PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL. EMPRÉSTIMO CONSIGNADO EM BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO INSS. DANOS PATRIMONIAIS E MORAIS. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. ADEQUAÇÃO DO ACÓRDÃO IMPUGNADO À TESE FIRMADA.

1. AS OBRIGAÇÕES DO INSS EM CONTRATOS DE MÚTO, CUJAS PRESTAÇÕES SÃO DESCONTADAS EM BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS, ESTÃO DEFINIDAS NO ART. 6º, DA LEI N. 10.820/03, COM AS ALTERAÇÕES EMPREENDIDAS PELAS LEIS NS. 10.953/04 E 13.172/15. RESPONSABILIDADE CIVIL DO INSS FUNDAMENTADA NA FUNÇÃO DE FOMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

2. EMBORA O ART. 6º, CAPUT, DA LEI N. 10.820/03, VEICULE REGRA, SEGUNDO A QUAL O INSS DEVA RECEBER A AUTORIZAÇÃO DO TITULAR DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO PARA QUE OS DESCONTOS POSSAM OCORRER, O QUE, POR CONSEGUINTE, PRESSUPÕE QUE A AUTARQUIA DEVA PROCEDER À CONFERÊNCIA DA VERACIDADE DOS DADOS INFORMADOS NO DOCUMENTO RECEBIDO, É CERTO QUE O §2º TRAÇA DISTINÇÃO QUANTO AO ÂMBITO DA RESPONSABILIDADE DO INSS SE A INSTITUIÇÃO FINANCEIRA CREDORA É A MESMA NA QUAL O TITULAR DO BENEFÍCIO TEM CONTA ABERTA PARA RECEBIMENTO DE SEUS PROVENTOS OU DE SUA PENSÃO. HAVENDO DISTINÇÃO ENTRE AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS, CABE AO INSS FAZER A RETENÇÃO DA QUANTIA DEVIDA PARA POSTERIOR REPASSE AO CREDOR DO MÚTUO (INCISO I), AO PASSO QUE A AUTARQUIA É APENAS RESPONSÁVEL PELA MANUTENÇÃO DO PAGAMENTO DO BENEFÍCIO SE HOUVER COINCIDÊNCIA ENTRE O CREDOR DO MÚTUO E O BANCO QUE FAZ A ENTREGA DO VALOR DO BENEFÍCIO AO SEU TITULAR (INCISO II).

3. A EXONERAÇÃO DO DEVER DE RESPONSABILIDADE CIVIL POR MEIO DE ACORDOS DE COOPERAÇÃO TÉCNICA OU NORMAS INFRALEGAIS, TAIS COMO AS INSTRUÇÕES NORMATIVAS DO INSS, É CONTRÁRIA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988). ENTRETANTO, O ESCOPO MAIS AMPLO DO DEVER DE FISCALIZAÇÃO DA AUTARQUIA NAS HIPÓTESES ABARCADAS PELO ART. 6º, §2º, I, DA LEI N. 10.820/03, É FUNDAMENTO JURÍDICO SUFICIENTE PARA CONFERIR-LHE RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA, CASO SEUS AGENTES AJAM DE FORMA NEGLIGENTE, SEM O ADEQUADO DEVER DE CAUTELA, NA AFERIÇÃO DA VERACIDADE DAS INFORMAÇÕES NECESSÁRIAS PARA QUE SE PROCEDA À CONSIGNAÇÃO DO DESCONTO NO BENEFÍCIO PAGO. PRECEDENTES DO STJ.

4. OS RISCOS ASSUMIDOS PELAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS CONVERTEM-SE EM MAIORES LUCROS, DOS QUAIS A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NÃO PARTICIPA DIRETAMENTE. A DISTRIBUIÇÃO DOS RISCOS E GANHOS ORIUNDOS DESSAS CONTRATOS EMBASA A CONVICÇÃO DE QUE A RESPONSABILIDADE DO INSS DEVE SER SUBSIDIÁRIA À DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS, NOS TERMOS DO ART. 265, DO CÓDIGO CIVIL. 5. TESES FIRMADAS:

I - O INSS NÃO TEM RESPONSABILIDADE CIVIL PELOS DANOS PATRIMONIAIS OU EXTRAPATRIMONIAIS DECORRENTES DE "EMPRÉSTIMO CONSIGNADO", CONCEDIDO MEDIANTE FRAUDE, SE A INSTITUIÇÃO FINANCEIRA CREDORA É A MESMA RESPONSÁVEL PELO PAGAMENTO DO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO, NOS TERMOS DO ART. 6º, DA LEI N. 10.820/03;

II - O INSS PODE SER CIVILMENTE RESPONSABILIZADO POR DANOS PATRIMONIAIS OU EXTRAPATRIMONIAIS, CASO DEMONSTRADA NEGLIGÊNCIA, POR OMISSÃO INJUSTIFICADA NO DESEMPENHO DO DEVER DE FISCALIZAÇÃO, SE OS "EMPRÉSTIMOS CONSIGNADOS" FOREM CONCEDIDOS, DE FORMA FRAUDULENTA, POR INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS DISTINTAS DAQUELAS RESPONSÁVEIS PELO PAGAMENTO DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. A RESPONSABILIDADE DO INSS, NESSA HIPÓTESE, É SUBSIDIÁRIA EM RELAÇÃO À RESPONSABILIDADE CIVIL DA INSTITUIÇÃO FINANCEIRA.

6. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO PARA DETERMINAR QUE A TURMA RECURSAL DE ORIGEM PROMOVA O JUÍZO DE ADEQUAÇAO DO ACÓRDÃO IMPUGNADO ÀS TESES FIRMADAS, NOS TERMOS DA QUESTÃO DE ORDEM/TNU N. 20.A Turma Nacional de Uniformização, por maioria, decidiu conhecer o Pedido de Uniformização e dar-lhe parcial provimento, nos termos do voto do Juiz Relator. Vencida a Juíza Federal TAIS VARGAS FERRACINI DE CAMPOS GURGEL, que dava integral provimento ao incidente. O feito foi julgado como representativo da controvérsia (Tema 183).

(Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) 0500796-67.2017.4.05.8307, FABIO CESAR DOS SANTOS OLIVEIRA - TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO.)

1) a instituição financeira que concedeu o mútuo é também responsável por efetuar o pagamento do benefício previdenciário. Há coincidência entre a instituição financeira credora do mútuo e a que efetua o pagamento do benefício previdenciário. Nesta situação, o INSS se obriga tão-somente em manter o pagamento do benefício previdenciário na instituição financeira [não efetua a retenção], ficando vedado ao titular do benefício alteração da instituição financeira pagadora enquanto houver saldo pendente de amortização.

2) a instituição financeira que concedeu o mútuo constitui instituição financeira diversa daquela responsável pelo pagamento do benefício previdenciário. Nesta situação, o INSS é responsável por efetuar a retenção/descontos no benefício previdenciário e repassar a instituição consignatária.

“18. Embora o art. 6º, caput, da Lei n. 10.820/03, veicule regra, segundo a qual o INSS deva receber a autorização do titular do benefício previdenciário para que os descontos possam ocorrer, o que, por conseguinte, pressupõe que a autarquia deva proceder à conferência da veracidade dos dados informados no documento recebido, é certo que o §2º traça distinção quanto ao âmbito da responsabilidade do INSS se a instituição financeira credora é a mesma na qual o titular do benefício tem conta aberta para recebimento de seus proventos ou de sua pensão. Havendo distinção entre as instituições financeiras pagadora e mutuante, cabe ao INSS fazer a retenção da quantia devida para posterior repasse ao credor do mútuo (inciso I), ao passo que a autarquia é apenas responsável pela manutenção do pagamento do benefício, se houver coincidência entre o credor do mútuo e o banco que faz a entrega do valor do benefício ao seu titular (inciso II)”.

A partir da referida distinção, a TNU concluiu que, na primeira situação, “O INSS não tem responsabilidade civil pelos danos patrimoniais ou extrapatrimoniais decorrentes de “empréstimo consignado”, concedido mediante fraude, se a instituição financeira credora é a mesma responsável pelo pagamento do benefício previdenciário, nos termos do art. 6º, da Lei n. 10.820/03.” Pode-se avançar ainda mais para dizer que o INSS sequer seria parte legítima, já que o desconto seria efetuado pela própria instituição financeira.

Excluindo a primeira situação, a TNU examinou a responsabilidade do INSS na segunda situação, ou seja, nos casos em que: 1) a instituição consignatária constitui instituição financeira diversa daquela responsável pelo pagamento do benefício previdenciário; 2) a autarquia previdenciária realiza a retenção/descontos previdenciários para repassá-los a instituição consignatária.

Apurou-se que: 1) as instituições financeiras enviam ordens diretas de descontos, confiando o INSS na veracidade das informações prestadas pela instituição consignatária; 2) em razão desta sistemática, o INSS “não teria meios para conferência da veracidade delas em caso de eventual fraude cometida na celebração do contrato, seja por meio de falsidade material ou ideológica, seja no manejo interno dessas informações pela instituição financeira contratante”. Em outras palavras, o INSS não efetuava qualquer controle/conferência acerca das averbações das supostas autorizações concedidos pelos titulares dos benefícios previdenciários [pode-se acrescentar que o INSS somente age se o titular do benefício previdenciário efetuar uma reclamação].

16. Em 10 de agosto de 2018, o Sr. Presidente do Instituto Nacional do Seguro Social enviou ofício em resposta, do qual transcrevo os seguintes excertos:

7. Após a contratação, a instituição financeira envia à Dataprev os arquivos para operacionalização da consignação, responsabilizando-se a primeira pela veracidade das informações enviadas à Dataprev para averbação de consignação.

8. Não é demais salientar que as Instituições Financeiras que operam o empréstimo consignado não enviam os contratos à Dataprev. Remetem apenas os arquivos para averbação no sistema (CLÁUSULA QUINTA - DAS RESPONSABILIDADES dos Acordos de Cooperação Técnica). Com o recebimento dos arquivos, a Dataprev operacionaliza o empréstimo consignado.

19. O Sr. Presidente do INSS, em ofício coligido nos autos, aduziu que as informações recebidas das instituições financeiras mutuantes são diretamente enviadas para registro em sistema mantido pela Dataprev, motivo por que não teria meios para conferência da veracidade delas em caso de eventual fraude cometida na celebração do contrato, seja por meio de falsidade material ou ideológica, seja no manejo interno dessas informações pela instituição financeira contratante.

A TNU entendeu que: 1) “a alegação de que as atividades de controle de informações relacionadas aos contratos de mútuo são estranhas aos propósitos do INSS não afasta, por si, a sua responsabilidade civil”; 2) a necessidade de autorização prévia do titular do benefício para efetuar os descontos impõe o dever legal ao INSS de proceder à conferência dos dados informados pela instituição consignatária [1][1]; 3) “alegação de que o elevado número de contratos de mútuo seja um empecilho para a desincumbência da obrigação de fiscalização não detém suficiente substrato jurídico ou administrativo para impedir que o INSS adote maior grau de diligência e segurança na efetivação dessas operações”. Em razão disso, reconheceu a responsabilidade do INSS porque o “dever de fiscalização da autarquia, nas hipóteses abarcadas pelo art. 6º, §2º, I, da Lei n. 10.820/03, é fundamento jurídico apropriado para conferir-lhe responsabilidade civil, caso seus agentes ajam sem o adequado dever de cautela na aferição da veracidade das informações necessárias para que se proceda à consignação do desconto no benefício pago”.

Natureza da responsabilidade [objetiva x subjetiva]: a responsabilidade do INSS, em regra, seria subjetiva fundada na culpa anônima e decorrente de uma omissão específica (dever de fiscalizar na averbação das autorizações), podendo-se convolar em responsabilidade civil objetiva no caso de concorrência direta de agentes públicos do INSS. Assim, “O INSS pode ser civilmente responsabilizado por danos patrimoniais ou extrapatrimoniais, se demonstrada negligência, por omissão injustificada no desempenho do dever de fiscalização, se os “empréstimos consignados” forem concedidos, de forma fraudulenta, por instituições financeiras distintas daquelas responsáveis pelo pagamento dos benefícios previdenciários”.

26. O INSS tem a atribuição de receber as informações relacionadas aos contratos de mútuo para inserção em seus sistemas, na hipótese em que o mutuante é instituição financeira distinta daquela responsável pelo pagamento do benefício recebido pelo mutuário. Essa atribuição tem extração legal (art. 6º, §2º, I, da Lei n. 10.820/03) e não se ajusta aos parâmetros de uma relação jurídica de consumo, porque não se trata de serviço oferecido em mercado, mediante remuneração. O INSS tampouco é fornecedor equiparado, na concepção consumerista, pois não é intermediário entre a instituição financeira e o titular do benefício previdenciário na celebração do contrato de mútuo oneroso. A atividade desenvolvida insere-se na função de fomento da Administração Pública que, vale-se dos recursos postos à disposição pela autarquia, para aumentar a oferta de crédito em condições mais acessíveis a particulares. A verificação da correção dos dados informados está inserida no dever de fiscalização de atividade privada autorizada e, portanto, os danos oriundos da fraude cometida por terceiro se tornam concretos, em razão da injustificada omissão administrativa quanto ao idôneo cumprimento dessa obrigação.

29. Insta destacar que a fundamentação expendida não ignora a possibilidade de contratos de mútuo feneratício serem celebrados com a concorrência direta de servidores ou empregados do INSS, hipótese em que estaria evidenciada a responsabilidade objetiva da autarquia por ato comissivo.

30. Nesses termos, dentro dos lindes deste Pedido de Uniformização, concluo que a responsabilidade civil do INSS nas hipóteses de “empréstimos consignados” fraudulentos, concedidos por instituições financeiras distintas daquelas responsáveis pelo pagamento dos benefícios previdenciários, é subjetiva, decorrente da omissão injustificada da autarquia em idoneamente desempenhar seu dever de fiscalização.

Extensão da responsabilidade [solidária x subsidiária]: “A responsabilidade do INSS, nessa hipótese, é subsidiária em relação à responsabilidade civil da instituição financeira”.

31. A terceira etapa do raciocínio desenvolvido exige o oferecimento de resposta à indagação quanto à extensão da responsabilidade do INSS, a fim de que se saiba se ela é subsidiária ou solidária à da instituição financeira responsável pela concessão ilícita do mútuo.

35. A questão analisada nos autos tem contornos distintos, pois o INSS não presta atividade de serviço, disciplinada pelo Código de Defesa do Consumidor, ao proceder à fiscalização da veracidade das informações transmitidas pelas instituições financeiras, que são sujeitos em contrato de mútuo concedido para titulares de benefícios previdenciários.

38. Os riscos assumidos pelas instituições financeiras convertem-se em maiores lucros, dos quais a Administração Pública não participa diretamente. Conforme informado em ofício enviado pelo Sr. Presidente do Instituto Nacional do Seguro Social, a autarquia não realiza procedimento licitatório para seleção dos bancos aptos à oferta de “empréstimos consignados”, tampouco obtém atualmente ganho ou ressarcimento por gerir as informações necessárias para desconto das prestações do contrato de mútuo em folha. A distribuição dos riscos e ganhos oriundos desses negócios dá supedâneo à convicção de que a responsabilidade do INSS deve ser subsidiária à das instituições financeiras, aplicando-se, no caso, a regra do art. 265, do Código Civil, segundo a qual a solidariedade não se presume, devendo resultar de lei ou da vontade das partes.

A responsabilidade subsidiária ocorre quando uma pessoa que sem assumir a condição de responsável pode vir a responder por ato de terceiro (causador principal) em razão de alguma circunstância específica [vínculo jurídico, omissão, insolvência financeira]. A responsabilidade principal é causador principal enquanto o responsável subsidiário somente responde em caso de impossibilidade de o causador principal poder satisfazer a dívida.

Nos casos de responsabilidade subsidiária, o STJ firmou os seguintes entendimentos: 1) o responsável subsidiário não possui legitimidade ad causam para responder a demanda isoladamente; 2) neste caso, é necessário a formação de litisconsórcio entre responsável subsidiário e o responsável principal.

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL SUBSIDIÁRIA DO ENTE ESTATAL POR ATO DANOSO COMETIDO POR SERVENTUÁRIO DE CARTÓRIO DE DISTRIBUIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE APENAS O ESTADO COMPOR O POLO PASSIVO DA DEMANDA. AGRAVO INTERNO DO PARTICULAR A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. O art. 236 da CF/1988, combinado com o art. 5o., VII da Lei 8.935/1994 (Lei dos Cartórios), determina que os oficiais de registro de distribuição são exercidos em caráter privado, por delegação de serviço público.

2. O exercício das atividades desses agentes delegados é feito por própria conta e risco, devendo o Cartório ser responsabilizado diretamente pelos atos desses agentes. A responsabilidade civil do Ente Federativo, assim, não é solidária, mas subsidiária.

3. Este Superior Tribunal de Justiça entende, por questão de simples lógica processual, não ser possível atribuir responsabilidade a quem é subsidiariamente responsável sem que haja prévia condenação imposta em desfavor do responsável principal, sendo necessário também que o último não cumpra a condenação (EDcl no REsp. 1.655.852/MG, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 19.12.2017; AgRg no REsp 1.377.074/RJ, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 23.2.2016).

(AgInt no REsp 1685063/PR, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/10/2018, DJe 30/10/2018)

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. OMISSÃO. EXISTÊNCIA. PREQUESTIONAMENTO REALIZADO EM VOTO VENCIDO. REGISTRO DE IMÓVEL. ERRO. DANO RECONHECIDO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. AÇÃO PROPOSTA APENAS CONTRA O ENTE ESTATAL. IMPOSSIBILIDADE.

1. Na hipótese dos autos, a irresignação merece prosperar no que diz respeito à omissão. In casu, o voto vencido no acórdão objurgado fez menção expressa ao disposto no art. 22 da Lei 8.935/94, razão pela qual a matéria se encontra devidamente prequestionada. 2. Vencida a preliminar, no mérito verifica-se que a tese recursal é procedente.

Com efeito, de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, nos casos de danos resultantes de atividade estatal delegada pelo Poder Público, há responsabilidade objetiva do notário, nos termos do art. 22 da Lei 8.935/1994, e apenas subsidiária do ente estatal. Precedentes: AgRg no AREsp 474.524/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 18/06/2014; AgRg no AgRg no AREsp 273.876/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 24/5/2013; REsp 1.163.652/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 1º/7/2010.

3. In casu, a ação foi proposta exclusivamente contra o Estado, sem participação do Cartório de Registro de Imóveis diretamente responsável pelo dano, o que não é possível em razão de a responsabilidade do ente estatal ser subsidiária e não solidária.

(EDcl no REsp 1655852/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/12/2017, DJe 19/12/2017)

Responsabilidade do INSS nos casos de descontos no benefício previdenciário para o pagamento de mensalidades de associações e demais entidades de aposentados legalmente reconhecidas

A semelhança do empréstimo consignado, tal desconto é considerado uma consignação facultativa, sendo necessário a autorização expressa do beneficiário.

Lei n.º 8.213/91, Art. 115. Podem ser descontados dos benefícios: (...) V - mensalidades de associações e demais entidades de aposentados legalmente reconhecidas, desde que autorizadas por seus filiados.

No julgamento do PUR n.º 0502518-17.2018.4.05.8109, a TRU da 5ª Região aplicou o precedente do PUIL 0500796-67.2017.4.05.8307 [Tema 183 da TNU] para também reconhecer a responsabilidade subsidiária do INSS nos casos de descontos indevidos no benefício previdenciário para o pagamento de mensalidades de associações e demais entidades de aposentados legalmente reconhecidas. Entendeu-se que havia similaridade quanto aos fundamentos determinantes [2][2], já que: 1) tais descontos no benefício previdenciário são efetuados pelo INSS e repassados às associações e demais entidades de aposentados legalmente reconhecidas; 2) a semelhança do empréstimo consignado, o INSS não tem atuado com a necessária diligência na realização de tais descontos. Confira o inteiro teor do julgado:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DESCONTOS EM BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. CONTRIBUIÇÃO ASSOCIATIVA. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO. DANO MORAL PRESUMIDO (“IN RE IPSA”). RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA. RECURSO PROVIDO.

Trata-se de pedido de uniformização regional dirigido contra julgado que ostenta o seguinte fundamento: “Por fim, considerando que a CENTRAPE, conforme suprafundamentação, não deve figurar neste processo, devido à ausência de litisconsórcio passivo necessário na espécie, entendo que a análise do caráter subsidiário da condenação da autarquia em face daquela entidade associativa tem seu sentido completamente esvaziado. Deste modo, não comporta qualquer acolhimento neste sentido”.

O julgado paradigma de dissonância consagra o seguinte: “Como é cediço, a Turma Nacional de Uniformização, no julgamento do Tema 183 - PEDILEF n° 050079667.2017.4.05.8307/PE, firmou entendimento no sentido de que "O INSS pode ser civilmente responsabilizado por danos patrimoniais ou extrapatrimoniais, se demonstrada negligência, por omissão injustificada no desempenho do dever de fiscalização, se os “empréstimos consignados” forem concedidos, de forma fraudulenta, por instituições financeiras distintas daquelas responsáveis pelo pagamento dos benefícios previdenciários. A responsabilidade do INSS, nessa hipótese, é subsidiária em relação à responsabilidade civil da instituição financeira". Embora a hipótese dos autos não cuide exatamente de empréstimo consignado por instituições financeiras, pode-se inferir que o mesmo raciocínio se aplica à hipótese de desconto de contribuição sindical alegadamente não autorizada. Não por outra razão a douta Magistrada, em sua fundamentação, valeu-se do regramento disposto no art. 6º da Lei n.º 10.820/03, e na Instrução Normativa n° 28/2008. Ora, se assim o é, para que se possa cogitar eventual responsabilidade (subsidiária) do INSS, imperioso se faz que se apure eventual ilegalidade/irregularidade praticada pelo ente favorecido pelo desconto, facultando-se lhe, inclusive, comprovar possível existência de autorização.)”.

Inicialmente, de fato penso evidenciada a contradição quanto à questão de fundo.

Enquanto o julgado recorrido afasta o caráter subsidiário da responsabilidade da autarquia o julgado paradigma afirma o oposto.

Cabe destacar inicialmente que a questão controvertida não diz respeito propriamente a legitimidade, o que sequer ensejaria discussão na presente via, mas aos contornos da responsabilidade civil, se solidária ou subsidiária.

Feito tal destaque, necessário firmar que consoante disposição constitucional, as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (Constituição Federal, art. 37, § 6º).

No caso sob exame, no instante em que a autarquia previdenciária autoriza descontos nos benefícios que são por ela pagos assume a obrigação de examinar minimamente a idoneidade das peças apresentadas para possibilitar a realização de tais descontos, cabendo-lhe criar um procedimento eficaz para checar a sua autenticidade, o que, ademais, não comporta maior dificuldade. A responsabilidade da autarquia previdenciária decorre, assim, do exercício da atividade administrativa de retenção e repasse dos valores autorizados, que não pode prescindir de uma checagem mínima. Assim, a omissão em promover análise criteriosa da documentação apresentada constitui ato ilícito, pelo qual responde a autarquia.

Penso, contudo, que cabe observar o quanto definido pela TNU no julgamento do tema 183 do índice de processos representativos de controvérsia: “ II – O INSS pode ser civilmente responsabilizado por danos patrimoniais ou extrapatrimoniais, se demonstrada negligência, por omissão injustificada no desempenho do dever de fiscalização, se os “empréstimos consignados” forem concedidos, de forma fraudulenta, por instituições financeiras distintas daquelas responsáveis pelo pagamento dos benefícios previdenciários. A responsabilidade do INSS, nessa hipótese, é subsidiária em relação à responsabilidade civil da instituição financeira”.

É que embora a hipótese não trate propriamente de empréstimo consignado, a construção do nexo causal segue idêntico padrão, constatando-se omissão do INSS no dever de fiscalização posterior a atuação ilícita de instituição distinta, de maneira que cumpre observar o entendimento assentado pela TNU no que respeita à responsabilidade subsidiária.

Cumpre, portanto, assentar neste colegiado que há responsabilidade subsidiária do ente público pelos danos oriundos de negligência no desempenho do dever de fiscalização, em caso de descontos indevidamente efetuados em verbas salariais ou previdenciárias, destinados a pagamento de contribuição associativa.

Assim, sendo solidária a responsabilidade, com todas as vênias, que não me parece correta a linha de raciocínio do julgado recorrido, ao apontar que a ausência de legitimidade obstaria a análise do caráter subsidiário da responsabilidade. Antes o oposto, é necessário que se defina se há responsabilidade subsidiária ou solidária para que a partir disto se resolva judicialmente a natureza do litisconsórcio, pois este não pode ser facultativo se a responsabilidade não é solidária.

Com tais registros, dou provimento ao recurso da autarquia para reformar o acórdão e anular a sentença proferida, de maneira a possibilitar o ingresso da CENTRAPE no processo, tendo em vista que tal providência foi requerida, inclusive, pela parte autora.

(PUIR 0502518-17.2018.4.05.8109, Rel. Juiz Federal Almiro Lemos, unânime, julgado na sessão de 09.12.2019).

Responsabilidade da entidade associativa: A responsabilidade do ente privado está demonstrada, já que, inobstante a apresentação do termo de autorização e da ficha de inscrição (anexos 47) pela associação sindical, o contexto probatório não corrobora tais documentos, conforme assinalou a decisão do juiz sentenciante:

Trazida a lume a insurgência do(a) demandante no sentido de não ter formalizado filiação e autorizado o pagamento das respectivas mensalidades através de descontos diretamente em seus proventos, o SINDNAPI, apesar de adunar o documento de filiação do anexo nº 13, sequer explicita o seu método de atuação para granjear associados, notadamente por ter sede na cidade de São Paulo/SP, não se desvencilha do ônus de desnaturar as asserções vertidas na exordial.

Vale registrar que, considerando a expressiva distância entre a sede da entidade em tela e esta Capital, haveria de existir eventual remessa de documentos aos aposentados e pensionistas ou mesmo montagem de estrutura nesta cidade para entabular contato direto com tais pessoas; caberia ao SINDNAPI, no intuito de demonstrar a higidez de sua conduta, demonstrar efetivamente o modo de abordagem dos futuros associados, uma vez que não é crível que haja lisura no comportamento de entidade que faz surgir de súbito faz surgir em folha de pagamento descontos sobre proventos dos beneficiários do INSS.

Além do mais, a associação não trouxe razões que infirmassem as conclusões firmadas pela sentença recorrida.

Responsabilidade do INSS: O INSS não agiu com o dever de cautela que dele se espera ao proceder à consignação do débito. A responsabilidade do INSS decorre do fato de autorizar/efetuar tais descontos no benefício previdenciário tão-somente a partir de ordens diretas de descontos, confiando o INSS na veracidade das informações prestadas pela instituição consignatária. Ao agir desta maneira, vale dizer, deixar de efetuar qualquer checagem mínima nas informações, assume o risco de aderir a conduta de terceiro principal causador do dano [Pedido de Uniformização Regional 0502518-17.2018.4.05.8109: “a autarquia previdenciária autoriza descontos nos benefícios que são por ela pagos assume a obrigação de examinar minimamente a idoneidade das peças apresentadas para possibilitar a realização de tais descontos, cabendo-lhe criar um procedimento eficaz para checar a sua autenticidade, o que, ademais, não comporta maior dificuldade. A responsabilidade da autarquia previdenciária decorre, assim, do exercício da atividade administrativa de retenção e repasse dos valores autorizados, que não pode prescindir de uma checagem mínima. Assim, a omissão em promover análise criteriosa da documentação apresentada constitui ato ilícito, pelo qual responde a autarquia”.].

Neste caso, a autarquia assumirá responderá tão somente de forma subsidiária em relação a entidade consignatária, ou seja, responderá em caso de impossibilidade absoluta do devedor principal, devendo primeiramente se voltar contra o devedor principal.

Ocorre que a questão não se esgota por aí, pois: 1) o juízo monocrático não reconheceu expressamente a responsabilidade solidária entre os réus, fixando a responsabilidade dos réus em valores diferentes; 2) provimento do recurso mantém a responsabilidade de ambos os réus, contudo reconhece a responsabilidade subsidiária do INSS em relação a entidade privada.

Sob o aspecto da extensão e da profundidade, entendo que a matéria [responsabilidade civil] foi integralmente devolvida ao colegiado para definir quem seria o (s) responsável (is) e a extensão da responsabilidade dos réus. Isto porque pela extensão do efeito devolutivo a TRSE está limitada ao capítulo impugnado [quem é o responsável], contudo não há limitação qualquer limitação quanto a profundidade do efeito devolutivo que é plena e integral, independente da vontade das partes.

Nos casos em que a demanda foi proposta em face de dois litisconsortes e o juízo monocrático condene ambos ou somente um dos litisconsortes, é perfeitamente cabível que o litisconsorte prejudicado recorra visando excluir a sua responsabilidade ou transferir a sua responsabilidade para o outro litisconsorte, ainda que o autor não tenha recorrido especificamente. Neste caso, o autor não teria interesse recursal, já que viu atendida a sua pretensão e seria um excesso recorrer tão somente para buscar uma condenação solidária ou subsidiária.

Valor do dano moral: O dano moral foi fixado em valor razoável, não merecendo qualquer reparo quanto ao seu montante. A responsabilidade pela dívida, contudo, é integral da entidade privada, ficando o INSS como responsável subsidiário nos limites da condenação fixada pelo juízo monocrático.

1) CONHEÇO e DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso do INSS para reconhecer que a responsabilidade pelo pagamento integral [soma da condenação imposta a entidade associativa + INSS] da condenação em danos morais é exclusiva da entidade associativa, ficando o INSS como responsável subsidiário nos limites da condenação fixada na sentença. Ficam mantido os demais termos da sentença.

1) INSS: Sem condenação em custas e em honorários advocatícios, uma vez que somente é cabível no caso de recorrente ser integralmente vencido (art. 55 da Lei n.º 9.099/95 e Enunciado nº 57 do FONAJEF).

1) SINDNAPI: Condeno a parte recorrente vencida (art. 55 da Lei 9.099/1995) ao pagamento de custas e honorários advocatícios, os quais fixo em 10% sobre o valor da condenação ou, não havendo condenação, 10% sobre o valor da causa atualizado. Em qualquer das hipóteses o montante não deverá ser inferior ao valor máximo previsto na tabela da Justiça Federal para a remuneração dos Advogados Dativos nomeados como auxiliares no âmbito dos JEFs (Resolução-CJF nº 305/2014, Tabela IV).

Decide a Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais da Seção Judiciária de Sergipe, nos termos do dispositivo do voto-ementa do Relator.

Composição da sessão e quórum de votação conforme certidão de julgamento.

[1][1] “18. Embora o art. 6º, caput, da Lei n. 10.820/03, veicule regra, segundo a qual o INSS deva receber a autorização do titular do benefício previdenciário para que os descontos possam ocorrer, o que, por conseguinte, pressupõe que a autarquia deva proceder à conferência da veracidade dos dados informados no documento recebido, é certo que o §2º traça distinção quanto ao âmbito da responsabilidade do INSS se a instituição financeira credora é a mesma na qual o titular do benefício tem conta aberta para recebimento de seus proventos ou de sua pensão. Havendo distinção entre as instituições financeiras pagadora e mutuante, cabe ao INSS fazer a retenção da quantia devida para posterior repasse ao credor do mútuo (inciso I), ao passo que a autarquia é apenas responsável pela manutenção do pagamento do benefício, se houver coincidência entre o credor do mútuo e o banco que faz a entrega do valor do benefício ao seu titular (inciso II). Insta registrar que a exoneração do dever de responsabilidade civil por meio de regulamentos (art. 154, §10, do Decreto n. 3.048/2003), ou atos administrativos (art. 53, da Instrução Normativa INSS 28/2008), é

contrária ao princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição da República de 1988). Outrossim, os acordos de cooperação técnica celebrados entre as instituições financeiras e o INSS ou a Dataprev podem limitar-se a definir as responsabilidades contratuais das partes, mas não se sobrepõem à legislação vigente no que atine ao dever de reparação ao titular de benefício previdenciário, que tenha sido vítima de fraude no uso de seus dados para concessão de mútuo com desconto de prestações em folha.

(...)

20. O estabelecimento dos parâmetros gerais para a celebração dos contratos de mútuo, mediante desconto das prestações em benefício previdenciário, não poderia comportar definição detalhada de seus procedimentos operacionais em lei. O art. 6º, caput, da Lei n. 10.820/03, reitera essa suposição ao prever que regulamento poderia definir as condições para a autorização desses descontos. Igualmente, o §1º, III, do aludido dispositivo legal, atribui ao administrador o poder de delinear os trâmites a serem seguidos para recebimento e inclusão das informações relacionadas aos contratos no sistema de pagamento de benefícios. Contudo, a organização administrativa desses procedimentos não poderia infirmar as obrigações legalmente atribuídas ao INSS. A autarquia federal mantém organizado sistema tecnológico de armazenamento de dados relacionados à filiação e ao endereço de titulares de benefícios previdenciários, número de inscrição em cadastro de pessoas físicas mantido pelo Ministério da Fazenda (CPF/MF) e histórico contributivo previdenciário. Assim, a verificação de inclusão de informações incompatíveis com esses dados pode ser primeiro feita ao ser constatada inconsistência em relação àquelas mantidas pelo INSS.

21. De igual modo, eventual falsificação material dos documentos do titular do benefício previdenciário ou de sua assinatura poderia também ser detectada por meio de mecanismo de segurança que exigisse que o proponente do mútuo fosse consultado, a partir dos meios de contato inseridos no banco de dados do INSS, para confirmar a real intenção de celebrar o contrato com a instituição financeira. Outros mecanismos de segurança, de igual ou maior eficiência, poderiam ser cogitados em prol da maior higidez do sistema operacional para concessão de mútuo e desconto de suas prestações em benefício previdenciário, ante a já demonstrada eficiência administrativa para controle de operações de maior complexidade.

[2][2]O precedente nada mais é do que uma decisão judicial anterior que pode servir de paradigma/modelo para a análise de casos futuros. A teoria dos precedentes exige mais do que uma mera aplicação mecânica do julgado. Envolve uma avaliação crítica da ratio decidendi a luz dos fatos materiais, admitindo-se uma interpretação analógica e até mesmo extensiva do julgado. Em outras palavras, não se deve desvincular a norma criada a partir do julgamento dos fatos subjacentes que levaram àquela decisão. Neste passo, a doutrina afirma que a interpretação de um precedente não se esgota com a decisão do órgão responsável por sua formação, havendo uma margem de interpretação dos órgãos judiciários subsequentes que necessitam adaptá-lo aos casos futuros.